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A evolução socioeconômica faz com que as desigualdades se acentuem entre os membros da mesma comunidade e da comunidade internacional. A pobreza não é um problema apenas individual, mas, sim, social.

A concentração da maior parte da renda nas mãos de poucos leva à miséria da maioria, que se ressente da falta dos bens necessários para sobreviver com dignidade.

No entanto, o homem sempre se preocupou em garantir seu sustento e o de sua família em situações de carência econômica, enfermidades, diminuição da capacidade de trabalho, redução ou perda de renda.

Dessas situações o homem não consegue sair apenas com o seu esforço individual, necessitando do amparo do Estado para prevenir e remediar suas necessidades.

Todos esses fatores levaram à busca de instrumentos de proteção contra as necessidades sociais, com reflexos na ordem jurídica.

Dividimos a evolução histórica da proteção social em três etapas: assistência pública, seguro social e seguridade social.

A assistência públicaEditar

A primeira etapa da proteção social foi a da assistência pública, fundada na caridade, no mais das vezes, conduzida pela Igreja e, mais tarde, por instituições públicas.

O indivíduo em situação de necessidade — em casos de desemprego, doença e invalidez — socorria-se da caridade dos demais membros da comunidade.

Nessa fase, não havia direito subjetivo do necessitado à proteção social, mas mera expectativa de direito, uma vez que o auxílio da comunidade ficava condicionado à existência de recursos destinados à caridade.

A desvinculação entre o auxílio ao necessitado e a caridade começou na Inglaterra, em 1601, quando Isabel I editou o Act of Relief of the Poor — Lei dos Pobres. A lei reconheceu que cabia ao Estado amparar os comprovadamente necessitados.

Surgiu, assim, a assistência pública ou assistência social.

Cabia à Igreja a administração de um fundo, formado com a arrecadação de uma taxa obrigatória. “(...) o Poder Público tornava cogente o binômio igualdade-solidariedade”.

A preocupação com o bem-estar de seus membros levou algumas categorias profissionais a constituírem caixas de auxílio, com caráter mutualista, que davam direito a prestações em caso de doença ou morte. Havia uma semelhança com os seguros de vida, feitos principalmente por armadores de navios.

A assistência pública, no Brasil, foi prevista pela Constituição de 1824, cujo art. 179, § 31, garantia os socorros públicos.

As desigualdades sociais marcantes, denunciadas pela Revolução Francesa, levaram à criação de outros mecanismos de proteção social contra os abusos e injustiças decorrentes do liberalismo.

O seguro socialEditar

Já não bastava a caridade para o socorro dos necessitados em razão de desemprego, doenças, orfandade, mutilações etc. Era necessário criar outros mecanismos de proteção, que não se baseassem na generosidade, e que não submetessem o indivíduo a comprovações vexatórias de suas necessidades.

Na lição de Manuel Alonso Olea e José Luis Tortuero Plaza (traduzimos):

“Dito de outra forma: amadurece historicamente a ideia de que se deve ter um direito à proteção, que as prestações previstas são ‘juridicamente exigíveis’, direito que deriva da contraprestação prévia em forma de quotas pagas pelo beneficiário ou por um terceiro por conta daquele.”

Surgiram as empresas seguradoras, com fins lucrativos e administração baseada em critérios econômicos, com saneamento financeiro.

O seguro do Direito Civil forneceu as bases para a criação de um novo instrumento garantidor de proteção em situações de necessidade.

A primeira forma de seguro surgiu no século XII: o seguro marítimo, reivindicação dos comerciantes italianos. Não eram, ainda, as bases técnicas e jurídicas do seguro contratual.

O desenvolvimento do instituto do seguro fez surgir novas formas: seguro de vida, seguros contra invalidez, danos, doenças, acidentes etc.

O seguro decorria do contrato, e era de natureza facultativa, isto é, dependia da manifestação da vontade do interessado.

Mas a proteção securitária era privilégio de uma minoria que podia pagar o prêmio, deixando fora da proteção a grande massa assalariada.

Era necessário, então, criar um seguro de natureza obrigatória, que protegesse os economicamente mais frágeis, aos quais os Estado deveria prestar assistência.

Augusto Venturi ensina:

“Diante das exigências das condições objetivas e da já difundida sensibilidade ante as ‘injustiças’ sociais, cada vez mais presentes na vida moderna, as soluções da beneficência, da assistência pública, do socorro mútuo, do seguro voluntário, inclusive somando todas as suas contribuições ao auxílio das vítimas das vicissitudes da vida, resultavam absolutamente inadequadas.
Era necessário dar um novo passo adiante e este se deu com o reconhecimento de uma dupla necessidade: de um lado, tornar obrigatórias, para todos os que pertenciam a importantes categorias de trabalhadores, formas de seguro frente aos principais riscos a que se encontram sujeitos — questão que, necessariamente, devia ser competência do Estado —; de outro lado, ajudar os trabalhadores a suportar o custo desses seguros — e, também aqui, o Estado devia adotar alguma medida, chamando a contribuir a categoria dos empregadores.”

O final do século XIX marcou o surgimento de um novo tipo de seguro, cuja garantia de efetividade dependia da distribuição dos riscos por grupos numerosos de segurados. Para isso, era necessário que as entidades seguradoras assumissem a cobertura dos riscos, sem, contudo, selecioná-los.

Nasceu o seguro social, na Prússia, em 1883, com a Lei do Seguro Doença, que criou o Seguro de Enfermidade, resultado da proposta de Bismarck para o programa social. A Lei do Seguro Doença é tida como o primeiro plano de Previdência Social de que se tem notícia.

A partir de Bismarck e, principalmente, da Segunda Guerra Mundial, ganhou força a ideia de que o seguro social deveria ser obrigatório e não mais restrito aos trabalhadores da indústria, ao mesmo tempo em que a cobertura foi estendida a riscos como doença, acidente, invalidez, velhice, desemprego, orfandade e viuvez.

Olea e Plaza, ao se referirem à “revolução bismarckiana”, ensinam:

“Nisto consistiu, basicamente, a revolução bismarckiana — ‘da árida roca surgindo a água vivificante do seguro social’, golpeada aquela pelo báculo de Bismarck, novo Moisés —, que engendrou, no final do século XIX, o que basicamente segue sendo uma ‘operação’ de seguro — com suas notas básicas, portanto: seleção dos riscos cobertos, frente ao contingente protegido; aleatoriedade ou incerteza individual do sinistro; formação de fundo mútuo comum para custeá-lo; tratamento matemático-financeiro da relação entre um e outro, para que a presença do fundo delimite a álea da coletividade assegurada — tem, não obstante, as características especiais de que sua amplitude e obrigatoriedade derivam.
Esse desenvolvimento se produz ao mesmo tempo em que a consciência social de que a exigência de viver em comunidade amplia o ideal de cobertura de que antes se tratou, incorporando novos riscos aos primeiramente selecionados; como isso ocorreu paulatinamente, também paulatinamente foi surgindo uma série de seguros sociais relativa ou totalmente independente entre si. A esse conjunto foi que se convencionou chamar na Espanha — as denominações estrangeiras são similares — previsão social.”

Ao se tornar obrigatório, o seguro social passou a conferir direito subjetivo ao trabalhador.

O seguro social era organizado e administrado pelo Estado. O custeio era dos empregadores, dos empregados e do próprio Estado.

Já não se cuidava da configuração civilista do seguro. O Estado liberal precisava de mecanismos que garantissem a redução das desigualdades sociais, e não apenas dos conflitos e prejuízos.

O Estado liberal produzia cada vez mais e em maior quantidade. O seguro social atuava, então, como instrumento de redistribuição de renda, que permitia o consumo.

A solidariedade ganhou contornos jurídicos, tornando-se o elemento fundamental do conceito de proteção social, que, cada vez mais, foi se afastando dos elementos conceituais do seguro civilista.

A par da questão econômica caminhava, ainda, a luta pela garantia dos direitos sociais.

O seguro social, na concepção bismarckiana, estendeu-se pela Europa até meados do século XX.

Os sistemas de seguro social não resistiram às consequências da Primeira Guerra Mundial em razão da cobertura para o grande número de órfãos, viúvas e feridos que resultaram do combate, além da inflação galopante da época, problemas sentidos principalmente na Alemanha e na Áustria.

A questão social teve, então, que ser equacionada. Em 1919, no Tratado de Versalhes, surgiu o primeiro compromisso de implantação de um regime universal de justiça social.

Foi, então, fundado o Bureau International Du Travail (BIT) — Repartição Internacional do Trabalho — que realizou a 1ª Conferência Internacional do Trabalho, à qual se atribui o desenvolvimento da previdência social e sua implantação em todas as nações do mundo civilizado.[9] Dessa conferência resultou a primeira Recomendação para o seguro-desemprego. A 3ª Conferência (1921) recomendou a extensão do seguro social aos trabalhadores da agricultura. A 10ª Conferência (1927) estendeu as demais Convenções e Recomendações sobre o seguro-doença aos trabalhadores da indústria, do comércio e da agricultura.

Outras Conferências foram feitas, sendo que a 17ª (1933) estendeu as Recomendações anteriores aos seguros por velhice, invalidez e morte. A 18ª Conferência (1934) regulou o seguro contra o desemprego.

O BIT teve papel importante na expansão da previdência social pelo mundo.

O seguro social é espécie do gênero seguro, que, embora com características próprias, ainda tinha muito do seguro privado.

Assim como no seguro privado, o seguro social seleciona os riscos que terão cobertura pelo fundo. A álea (incerteza da ocorrência do sinistro) e a formação de um fundo comum, administrado de forma a garantir econômica e financeiramente o pagamento das indenizações, são características do seguro social e do seguro privado.

Porém, a amplitude e a natureza obrigatória do seguro social o diferenciam do seguro privado, de natureza eminentemente facultativa.

A seguridade socialEditar

A Segunda Guerra Mundial causou grandes transformações no conceito de proteção social.

Territórios devastados, trabalhadores mutilados, desempregados, órfãos e viúvas, tudo isso mostrou ser necessário o esforço internacional de captação de recursos para a reconstrução nacional, o socorro aos feridos, desabrigados e desamparados e, ainda, para fomentar o desenvolvimento; acontecimentos totalmente diversos dos que levaram ao surgimento do seguro social.

O seguro social nasceu da necessidade de amparar o trabalhador, protegê-lo contra os riscos do trabalho.

Era, então, necessário um sistema de proteção social que alcançasse todas as pessoas e as amparasse em todas situações de necessidade, em qualquer momento de suas vidas.

Em 1940, na Alemanha, Hitler determinou à Frente de Trabalho a elaboração de um programa que criasse pensões por velhice e invalidez para todos os alemães em atividade. O programa deveria estar fundado na solidariedade, com apoio militar, custeado pelos impostos, com natureza de serviço público, e não mais de seguro social. A queda do nacional-socialismo impediu a implantação do plano.

m junho de 1941, o governo inglês, empenhado na reconstrução do país, formou uma Comissão Interministerial para o estudo dos planos de seguro social e serviços afins, então existentes, e nomeou para presidi-la Sir William Beveridge. A Comissão foi incumbida de, após estudos, fazer uma proposta para a melhoria do setor.

O resultado dos trabalhos da Comissão — o Plano Beveridge — foi apresentado ao Parlamento em 1942. O Plano analisou o seguro social e os serviços conexos da Inglaterra pós-Segunda Guerra Mundial, análise que abrangeu as necessidades protegidas, os fundos e as provisões.

Beveridge concluiu que o seguro social já não atendia às necessidades sociais, porque era limitado apenas aos trabalhadores vinculados por contrato de trabalho, com certa remuneração quando em serviços não manuais. Ficavam sem cobertura os trabalhadores “por conta própria”, isto é, sem vínculo de emprego, que constituíam a parcela da massa pobre da população, justamente a que mais precisava da proteção do Estado.

Entendeu Beveridge, ainda, que o seguro social não levava em conta as responsabilidades com a família para os trabalhadores não manuais, e concedia benefícios diferentes em situações em que eram os mesmos os gastos necessários das pessoas doentes e das desempregadas. Quanto às contribuições, Beveridge entendeu que as distinções também não tinham lógica dentro do sistema.

Beveridge percebeu que a principal conclusão de seu trabalho foi a de “que a abolição da miséria requer uma dupla redistribuição das rendas, pelo seguro social e pelas necessidades da família”.[12] São suas palavras:

“O seguro social, completamente desenvolvido, pode proporcionar a segurança dos rendimentos; é um combate à Miséria. Mas a Miséria é apenas um dos cinco gigantes, que se nos deparam na rota da reconstrução, e, sob vários aspectos, o mais fácil de combater. Os outros são a Doença, a Ignorância, a Imundície e a Preguiça.”

Beveridge destacou o papel do Estado, por meio de políticas públicas que garantissem a proteção social em situações de necessidade. Influenciou muito a legislação social que se seguiu na Europa e na América, influência que atualmente ainda se faz presente nos sistemas de seguridade social.

Em 1944, foi realizada a Conferência da OIT, em Filadélfia, resultando a Declaração de Filadélfia, que adotou orientação para unificação dos sistemas de seguro social, estendendo-se a proteção a todos os trabalhadores e suas famílias, abrangendo rurais e autônomos.

A Declaração de Filadélfia deu um passo importante na internacionalização da seguridade social, porque ficou expresso que o êxito do sistema dependeria da cooperação internacional.

A Declaração Universal dos Direitos do Homem (1948) prevê o direito à segurança, consagrando o reconhecimento da necessidade de existência de um sistema de seguridade social.

Posteriormente, a 35ª Conferência Internacional do Trabalho, da OIT, em 1952, aprovou a Convenção n. 102, à qual denominou “Norma Mínima em Matéria de Seguridade Social”. Como já tivemos oportunidade de escrever:

“A Convenção n. 102 é o resultado de estudos de especialistas da OIT, que, de início, tiveram a incumbência de elaborar um convênio que tivesse duas secções: uma que estabelecesse uma norma mínima, um standard de seguridade social; e outra, uma norma superior, que desse proteção a todas as necessidades. O objetivo do estabelecimento desses dois tipos de normas era viabilizar a participação de um grande número de Estados, que ficariam comprometidos em implantar os padrões mínimos de seguridade social, sem, contudo, descuidarem-se de seguir o exemplo de países mais avançados no implemento de modernas técnicas de proteção social. Entretanto, a norma superior foi separada e sua aprovação ficou sem definição de prazo, restando aprovada a norma mínima pela Convenção n. 102.”

Mas nem todas as Nações tinham condições econômicas de implantar a proteção mínima estabelecida pela Convenção n. 102. Entretanto, o padrão mínimo ficou garantido ao menos a uma parcela da população dos países signatários.

O dinamismo social trouxe a tecnologia e a globalização, e os mínimos sociais acompanharam as modificações.

Outros tratados internacionais foram celebrados, de modo que a passagem do seguro social para a seguridade social decorreu da intenção de libertar o indivíduo de todas as suas necessidades para fins de desfrutar de uma existência digna.

Do risco social à necessidade socialEditar

No seguro social, só tinham proteção aqueles que contribuíssem para o custeio. Era adequada, então, a noção de risco social. A relação jurídica do seguro, social ou privado, tem como objeto o risco, isto é, a possibilidade de ocorrência futura de um acontecimento que acarrete dano para o segurado.

No seguro privado, o contrato estabelece os riscos cobertos, conforme escolha dos contratantes.

No seguro social, entretanto, os riscos são previstos em lei, ou seja, são o objeto da relação jurídica de proteção social. “A relação jurídica preexiste ao acontecimento danoso, e nela são previstas situações causadoras de dano, que podem ocorrer no futuro, e que serão objeto de indenização pela parte seguradora. O interesse na asseguração de um bem reside na possibilidade da ocorrência da contingência danosa”.

A seguridade social, entretanto, não está fincada na noção de risco, mas, sim, na de necessidade social, porque os benefícios não têm natureza de indenização; podem ser voluntários, não são necessariamente proporcionais à cotização, e destinam-se a prover os mínimos vitais.

A relação jurídica de seguridade social só se forma após a ocorrência da contingência, isto é, da situação de fato, para reparar as consequências — a necessidade — dele decorrentes.

Os valores dos benefícios de seguridade social destinam-se a garantir os mínimos vitais, isto é, o necessário à sobrevivência com dignidade, o que se distancia da indenização própria do seguro. Os benefícios, na seguridade social, não têm caráter indenizatório.

Além do mais, na seguridade social, a contingência pode não gerar danos. Costumamos dar como exemplo, no Brasil, o salário-maternidade. O nascimento do filho gera o direito ao salário-maternidade porque, ao dar à luz, a mulher deixa de trabalhar e, por isso, não recebe remuneração; é gerada, então, a consequência-necessidade que dá direito ao benefício, para suprir a ausência de remuneração. “Há contingências desejadas, que não causam dano, mas geram necessidades”.

A necessidade se qualifica como social, isto é, que tem importância para a sociedade, para que todos os seus integrantes tenham os mínimos vitais necessários à sobrevivência com dignidade.

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