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A seguir, serão reproduzidos os principais conceitos trabalhados no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado em 1995 durante o governo Fernando Henrique Cardoso. La, constam os alicerces do modelo que começou a ser implementado com vistas à modernização da burocracia brasileira, implantada por Vargas na primeira metade do século. Uma vez que as questões que tratam do assunto normalmente fazem referencia a este documento, houvemos por bem elaborarmos um breve resumo, no sentido de orientar sua leitura para os aspectos mais significativos.

Tendo em vista as praticas patrimonialistas (rent-seeking ou privatização do Estado - leia-se: usar a maquina administrativa com fins privados, escusos) correntes em nossa cultura, Vargas optou pela adoção de um modelo que pautasse pelo controle minucioso das atividades-meio. Ou seja, para “colocar ordem na casa”, buscou referencias no modelo idealizado por Weber, acreditando que a burocracia, dado seu caráter rígido e hierarquizado, poderia ordenar a maquina administrativa em nosso Pais. Esta, ai, o primeiro modelo estruturado de administração do Brasil. Para facilitar sua implementação, - contou com o apoio do DASP, Departamento Administrativo do Setor Publico, extinto ha pouco tempo sem, infelizmente, ter logrado êxito em sua missão (se a burocracia tivesse funcionado, em tese, as praticas patrimonialistas teriam sido suprimidas, o que parece não ter ocorrido). Nessa época, em virtude da desconfiança total que havia no servidor publico, o modelo burocrático revelava-se ser o mais adaptado. Com isso, Vargas almejava basicamente três coisas: criar uma estrutura administrativa organizada, uniforme; estabelecer uma politica de pessoal com base no mérito (motivo pelo qual Joaquim Nabuco foi “convidado”); e acabar com o nepotismo e corrupção existentes.

Com o passar do tempo, percebeu-se que a burocracia, se exacerbada em suas características, revela-se um modelo pouco flexível, inadequado em cenários dinâmicos, que exigem agilidade. A partir dai, e possível identificar diversas tentativas de desburocratizar a maquina: a criação do COSB (Comitê de Simplificação da Burocracia), da SEMOR (Secretaria de Modernização da Reforma Administrativa), o Decreto-Lei n2 200, de 1967, o PND (Programa Nacional de Desburocratização) e ainda outros de menor vulto que, infelizmente, não tiveram o sucesso desejado. Ate que em 1995, com a edição do plano diretor, começa a implantação, no Brasil, do chamado modelo gerencial.

O modelo gerencial, em sua fase inicial, implica administrar a res publica de forma semelhante ao setor privado, de forma eficiente, com a utilização de ferramentas que consigam maximizar a riqueza do acionista, ou a satisfação do usuário (considerando-se a realidade do serviço publico). Nesse sentido, buscar-se-á a adoção de uma postura mais empresarial, empreendedora, aberta a novas ideias e voltada para o incremento na geração de receitas e no maior controle dos gastos públicos. Esse modelo e melhor entendido considerando o cenário em que foi concebido: no plano econômico, dada a crise do petróleo na década de 1970, esgotaram-se as condições que viabilizavam a manutenção do Welfare State (Estado de Bem-Estar Social), onde prevalecia o entendimento de que cabia ao Estado proporcionar uma gama enorme de serviços a população, respondendo esse por saúde, educação, habitação etc. A partir dai, começa a ser difundida a ideia de devolução ao setor privado daqueles serviços que o Poder Publico não tem condições de prestar com eficiência (privatizações), devendo o Estado desenvolver aquilo que cabe intrinsecamente a ele fazer (Diplomacia, Segurança, Fiscalização etc.). O Estado Mínimo volta a ganhar forca...

Ou seja, o que propôs, na verdade, foi a quebra de um paradigma, a redefinição do que caberia efetivamente ao Estado fazer e o que deveria ser delegado ao setor privado. Como referencia, e possível citar a obra de Osbome & Gaebler, Reinventando o Governo onde são destacados princípios a serem observados na construção deste modelo, tais como:

1. formação de parcerias;

2. foco em resultados;

3. visão estratégica;

4. Estado catalisador, em vez de remador;

5. visão compartilhada; e

6. busca da excelência.

Assim, o modelo gerencial (puro, inicial), buscou responder com maior agilidade e eficiência aos anseios da sociedade, insatisfeita com os serviços recebidos do setor publico. Tal modelo, contudo, representou o inicio do Managerialism, que, atualmente, congrega ainda, duas correntes: o Consumerism e o Public Service Orientation (PSO).

Se tivermos em mente um continuum, e possível inferir que a administração gerencial evoluiu do Managerialism para o PSO, sem, contudo, ser possível afirmar que o PSO representa a versão final da administração gerencial.

As principais diferenças podem ser percebidas no quadro a seguir, proposto por Fernando Luiz Abrucio, no Caderno Nº 10 da Enap:

Modelo gerencial puro                |Consitmerism/Public                       |Service/Orientation

Economia/Eficiência                    |Efetividade/Qualidade           |Accountabity/Equidade

Taxpayers (contribuintes)           |Clientes/Consumidores         |Cidadãos

A preocupação primeira do modelo gerencial, conforme o quadro nos informa, foi o incremento da eficiência, tendo em vista as disfunções do modelo burocrático. Nessa fase, o usuário do serviço publico e visto tão somente como o financiador do sistema.

No Consumerism, ha o incremento na busca pela qualidade, decorrente da mudança do modo de ver o usuário do serviço, de mero contribuinte para cliente consumidor de serviços públicos. Nesse momento, ha uma alteração no foco da organização: a burocracia, que normalmente e auto-referenciada, ou seja, voltada para si mesma, passa a observar com maior cuidado a razão de sua existência: a satisfação de seu consumidor. Com isso, buscar-se-á conhece-lo por meio, dentre outras coisas, de pesquisas de opinião e procurar-se-á proporcionar um atendimento diferenciado com vistas ao atendimento de necessidades individualizadas.

Na fase mais recente, o entendimento de que o usuário do serviço deve ser visto como cliente-consumidor perdeu forca, principalmente porque a ideia de consumidor poderia levar a um atendimento melhor para alguns e pior para outros, num universo em que todos têm os mesmos direitos. E possível perceber isso quando levamos em consideração que clientes mais bem organizados e estruturados teriam mais poder para pleitear mais ou melhores serviços, culminando em prejuízo para os menos estruturados. Por isso, nesta abordagem e preferível o uso do conceito de cidadão, que, em vez de buscar a sua satisfação, estaria voltado para a consecução do bem-comum. Com isso, o que se busca e a equidade, ou seja, o tratamento igual a todos os que se encontram em situações equivalentes.

Nesse diapasão, os cidadãos teriam, além de direitos, obrigações perante a sociedade, tais como a fiscalização da res publica, vindo a cobrar, inclusive, que os maus gestores sejam responsabilizados (accountability) por atos praticados com inobservância da Legislação ou do interesse publico.

A fim de aprimorar seu aprendizado, a partir de agora, estaremos reproduzindo extratos do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.

Estado e sociedade formam, numa democracia; um todo indivisível: o Estado, cuja competência e limites de atuação estão definidos precipuamente na Constituição. Deriva seu poder de legislar e de tributar a população, da legitimidade que lhe outorga a cidadania, via processo eleitoral. A sociedade, por seu turno, manifesta seus anseios e demandas por canais formais ou informais de contato com as autoridades constituídas. E pelo dialogo democrático entre o Estado e a sociedade que se definem as prioridades a que o Governo deve ater-se para a construção de um país mais prospero e justo.

Nos últimos anos, assistimos em todo o mundo a um debate acalorado - ainda longe de concluído - sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia. No Brasil, o tema adquire relevância particular, tendo em vista que o Estado, em razão do modelo de desenvolvimento adotado, desviou-se de suas funções precípuas para atuar com grande ênfase na esfera produtiva. Essa maciça interferência do Estado no mercado acarretou distorções crescentes neste ultimo, que passou a conviver com artificialismos que se tomaram insustentáveis na década de 1990. Sem duvida, num sistema capitalista, Estado e mercado, direta ou indiretamente, são as duas instituições centrais que operam na coordenação dos sistemas econômicos. Dessa forma, se uma delas apresenta funcionamento irregular, é inevitável que nos depararemos com uma crise. Foi assim nos anos 1920 e 1930, em que claramente foi o mau funcionamento do mercado que trouxe em seu bojo uma crise econômica de grandes proporções. Já nos anos 1980, e a crise do Estado que põe em cheque o modelo econômico em vigência.

É importante ressaltar que a redefinição do papel do Estado e um tema de alcance universal nos anos 1990. No Brasil, esta questão adquiriu importância decisiva, tendo em vista o peso da presença do Estado na economia nacional. Tomou-se, consequentemente, inadiável equacionar a questão da reforma ou da reconstrução do Estado, que já não consegue atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social. A reforma do Estado não e, assim, um tema abstrato: ao contrario, e algo cobrado pela cidadania, que vê frustrada suas demandas e expectativas.

A crise do Estado teve inicio nos anos 1970, mas só nos anos 1980 se tomou evidente. Paralelamente ao descontrole fiscal, diversos países passaram a apresentar redução nas taxas de crescimento econômico, aumento do desemprego e elevados índices de inflação. Apos várias tentativas de explicação, ficou claro, afinal, que a causa da desaceleração econômica nos países desenvolvidos e dos graves desequilíbrios na América Latina e no Leste Europeu era a crise do Estado, que não soubera processar de forma adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas. A desordem econômica expressava agora a dificuldade do Estado em continuar a administrar as crescentes expectativas em relação à politica de bem-estar aplicada com relativo sucesso no pós-guerra.

A Primeira Grande Guerra Mundial e a Grande Depressão foram o marco da crise do mercado e do Estado liberal. Surge em seu lugar um novo formato de Estado, que assume um papel decisivo na promoção do desenvolvimento econômico e social. A partir desse momento, o Estado passa a desempenhar um papel estratégico na coordenação da economia capitalista, promovendo poupança forcada alavancando o desenvolvimento econômico, corrigindo as distorções do mercado e garantindo uma distribuição de renda mais igualitária.

Não obstante, nos últimos 20 anos esse modelo mostrou-se superado, vitima de distorções decorrentes da tendência observada em grupos de empresários e de funcionários, que buscam utilizar o Estado em seu próprio beneficio, e vitima também da aceleração do desenvolvimento tecnológico e da globalização da economia mundial, que tomaram a competição entre as nações muito mais aguda. A crise do Estado define- se então (1) como uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do credito por parte do Estado e pela poupança publica que se toma negativa; (2) como o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de varias formas: o Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no terceiro mundo e o estatismo nos países comunistas; e (3) como a superação da forma de administrar o Estado, isto e, a superação da administração publica burocrática.

No Brasil, embora esteja presente desde os anos 1970, a crise do Estado somente se tomara clara a partir da segunda metade dos anos 1980. Suas manifestações mais evidentes são a própria crise fiscal e o esgotamento da estratégia de substituição de importações, que se inserem num contexto mais amplo de superação das formas de intervenção econômica e social do Estado. Adicionalmente, o aparelho do Estado concentra e centraliza funções, e se caracteriza pela rigidez dos procedimentos e pelo excesso de normas e regulamentos.

A reação imediata à crise - ainda nos anos 1980, logo apos a transição democrática - foi ignora-la. Uma segunda resposta igualmente inadequada foi a neoliberal, caracterizada pela ideologia do Estado mínimo. Ambas revelaram-se, irrealistas: a primeira, porque subestimou tal desequilíbrio; a segunda, porque utópica. Só em meados dos anos 1990 surge uma resposta consistente com o desafio de superação da crise: a ideia da reforma ou reconstrução do Estado, de forma a resgatar sua autonomia financeira estua capacidade de implementar politicas publicas.

Neste sentido, são inadiáveis: (1) o ajustamento fiscal duradouro; (2) as reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma politica industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as condições para o enfrentamento da competição internacional; (3) a reforma da previdência social; (4) a inovação dos instrumentos de politica social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua “governança”, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente politicas publicas.

Cabe aos ministérios da área econômica, particularmente aos da Fazenda e do Planejamento, proporem alternativas com vistas à solução da crise fiscal. Aos ministérios setoriais, compete rever as politicas publicas, em consonância com os novos princípios do desenvolvimento econômico e social. A atribuição do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado e estabelecer as condições para que o governo possa aumentar sua governança.

Para isso, sua missão especifica e a de orientar e instrumentalizar a reforma do aparelho do Estado, nos termos definidos pela Presidência através deste Plano Diretor.

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